■ 姜愛華 楊瓊

構(gòu)建政府購買公共服務(wù)“全過程”績效評價的PDCA循環(huán)系統(tǒng)

基于前文對政府購買公共服務(wù)績效評價現(xiàn)有理論和我國政府購買公共服務(wù)績效評價改革的現(xiàn)狀分析，筆者以構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條為目標，將績效評價滲透進政府購買公共服務(wù)鏈條的每個環(huán)節(jié)，嘗試搭建完整的政府購買公共服務(wù)“全過程”績效評價循環(huán)系統(tǒng)，以期真正實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的提質(zhì)增效。

圖一所示，是筆者設(shè)計的政府購買公共服務(wù)績效評價邏輯框架圖。從政府購買公共服務(wù)績效評價的邏輯起點出發(fā)，要解決的基本問題是“誰來評價”“為何評價”“評價什么”“如何評價”“評價運用”“對誰評價”，它們對應(yīng)在績效評價框架中，評價主體與評價客體的界定可形成獨立要素，作為開展績效評價的重要前提，“為何評價”可轉(zhuǎn)換為績效目標設(shè)定與立項準備評價，“評價什么”則對應(yīng)項目內(nèi)容，“如何評價”對應(yīng)評價程序的開展與評價方式的選擇，“評價運用”對應(yīng)項目評價結(jié)果的公開與應(yīng)用。本文擬借助PDCA循環(huán)形成全過程績效評價鏈條，立項準備導(dǎo)向“目標管理（Plan）”，項目內(nèi)容導(dǎo)向“績效監(jiān)控（DO）”，評價程序與方式導(dǎo)向“驗收檢查（Check）”，處理改進導(dǎo)向“結(jié)果應(yīng)用（Act）”，在整個政府購買公共服務(wù)項目中形成PDCA績效評價循環(huán)過程。

從“立項準備”到“結(jié)果應(yīng)用”，是覆蓋政府購買公共服務(wù)所有環(huán)節(jié)的一個全過程鏈條，從“目標管理”到“處理改進”，是政府購買公共服務(wù)的一次完整績效評價循環(huán)，將全過程鏈條嵌入至循環(huán)評價系統(tǒng)中，形成績效評價循環(huán)系統(tǒng)。在這一循環(huán)系統(tǒng)中，既涵蓋了政府購買公共服務(wù)的購買環(huán)節(jié)，也囊括了購買前的一系列立項準備工作和購買后的結(jié)果應(yīng)用問題，且并未將結(jié)果應(yīng)用視為評價工作的終止，而是將好的成果作為下一循環(huán)的評價標準，不好的結(jié)果與出現(xiàn)的問題作為下一次的績效目標重點去解決。在此基礎(chǔ)上，筆者希望從更高的視角探索開展績效評價的整體環(huán)境，因此將制度設(shè)計和信息公開情況也作為績效評價的組成要素�！叭�過程”績效評價PDCA循環(huán)系統(tǒng)如圖二所示。

此外，為構(gòu)建更加健全的“全過程”績效評價PDCA循環(huán)系統(tǒng)，筆者認為以下六個方面有待完善。

第一，優(yōu)化評價環(huán)境。優(yōu)化評價環(huán)境有利于加強政策引導(dǎo)效應(yīng)與信息公開力度，對應(yīng)全過程績效評價PDCA循環(huán)系統(tǒng)的外圍環(huán)境設(shè)置。一是以政策推動實踐，以實踐完善政策。在中央和地方政策的指導(dǎo)下，下一步需要一系列相關(guān)實施辦法、管理條例的輔助來進一步催化績效評價的落實，各地也需出臺相關(guān)配套措施以及各部門具體實施辦法和方案確保政府購買公共服務(wù)績效評價政策的有效落地，避免落實路徑的不通暢導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。二是規(guī)范信息公開渠道，深化信息公開內(nèi)容。還需各地加快建設(shè)“政府購買服務(wù)信息平臺”并不斷充實平臺內(nèi)容，將政府購買公共服務(wù)項目的績效評價信息也公開在平臺上，既便于統(tǒng)一管理，也方便評價主體通過平臺信息參與監(jiān)督。三是完善財政部門網(wǎng)站的相關(guān)信息，在明確政府購買公共服務(wù)具體范圍的基礎(chǔ)上，將政府購買公共服務(wù)預(yù)算納入當前預(yù)算管理格局，強化資金管理。

第二，引入多元評價主體，開展雙向評價。明確界定評價主體與客體，有利于實現(xiàn)多元主體評價與雙向評價，對應(yīng)全過程績效評價PDCA循環(huán)系統(tǒng)的兩端主客體設(shè)置。一是積極引入專家學(xué)者、第三方評估機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會商會、公眾、媒體等多元主體共同參與評價，尤其是研究機構(gòu)、高校、中介機構(gòu)等第三方機構(gòu)，以其獨立性和專業(yè)性提高評價結(jié)果的客觀性。二是績效評價不只是評價承接主體的服務(wù)供給行為，也要對購買主體進行評價，評價購買主體在購買過程中是否進行了充分的需求論證和項目論證，是否嚴格按照購買程序選擇供應(yīng)商，是否存在尋租，以及項目開展過程中出現(xiàn)的問題是否需要追究購買主體相關(guān)責(zé)任，各部門之間是否及時有效進行了溝通協(xié)調(diào)。

第三，強化目標管理，核定立項信息并制定標準。政府購買公共服務(wù)鏈條向立項環(huán)節(jié)的延伸需要績效評價的及時跟進，有利于檢驗購買行為的必要性與可行性，對應(yīng)全過程績效評價PDCA循環(huán)系統(tǒng)的“P目標管理”環(huán)節(jié)。一是運用SMART原則評價績效目標設(shè)置的合理性和細化程度。績效目標應(yīng)兼具效率導(dǎo)向和質(zhì)量導(dǎo)向，可應(yīng)用目標管理中的SMART原則（編者注：SMART原則由管理學(xué)專家Peter Drcuker在其著作《管理實踐》一書中提出，S代表Specific專業(yè)的、M代表Measurable可衡量的、A代表Attainable可達到的、R代表Relevant相關(guān)的、T代表Time-based有時間期限的。）評價績效目標是否是“專業(yè)的”“可衡量的”“可達到的”“相關(guān)的”“有時間期限的”，在這一過程中也可剔除只注重走流程、湊政績，借政府購買服務(wù)名義變相融資的項目，同時，績效目標也可作為項目跟蹤評價和事后評價的重要判斷依據(jù)。二是評價項目的必要性與可行性。通過立項論證評價某項服務(wù)是否符合公眾需求，由社會組織供給是否更有效率，防止通過政府購買公共服務(wù)推卸政府職責(zé)，反而多耗費了人力財力。三是評價決策程序的科學(xué)性與有效性。保證招投標過程的合法合規(guī)、公開公正，嚴格社會組織準入門檻，做好資質(zhì)審查，摸清組織機構(gòu)設(shè)置、人員配置和分工情況，檢查合同內(nèi)容是否明確、公正。四是依據(jù)預(yù)算編制同步設(shè)計評價指標體系。指標體系應(yīng)全面完整，對政府購買公共服務(wù)的效率和質(zhì)量都設(shè)置細致的指標進行評價，多采用量化指標客觀衡量績效，尤其要增加服務(wù)質(zhì)量和滿意度評價指標的權(quán)重。五是制定明確具體的項目驗收標準和評價標準。依據(jù)績效目標，制定中期驗收標準和結(jié)項驗收標準，保證績效目標的有序?qū)嵤┡c完成。

第四，實施績效監(jiān)控，全方位評價購買過程。加強績效監(jiān)控，有利于及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，對應(yīng)全過程績效評價PDCA循環(huán)系統(tǒng)的“D績效監(jiān)控”環(huán)節(jié)。一是跟進項目實施，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行效率。檢查項目進度，在項目進度出現(xiàn)遲緩時，及時找出問題，分析原因，把不能及時解決的問題記錄下來放至結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)處理。相關(guān)部門及時跟進預(yù)算執(zhí)行情況和財務(wù)情況，檢查資金撥付與使用效率，對資金使用是否合規(guī)、融資現(xiàn)狀是否存在隱患等加以評價。二是檢查合同履約情況，評價各主體履責(zé)是否到位。檢查項目實施是否符合合同規(guī)定，評價政府及相關(guān)職能部門在購買過程中的行政效率、驗收力度、問題處理效率、部門間溝通與協(xié)調(diào)能力等。三是著重評價服務(wù)質(zhì)量，多渠道了解公眾滿意度。按照績效目標和驗收標準衡量服務(wù)質(zhì)量，通過評價指標體系進行打分與量化，并拓寬公眾參與渠道，了解公眾對服務(wù)的滿意度。

第五，完善評價程序，運用多種評價方式衡量績效。評價程序的完善和評價方式的多樣化有助于評價結(jié)果走向全面與客觀，對應(yīng)全過程績效評價PDCA循環(huán)系統(tǒng)的“C驗收檢查”環(huán)節(jié)。完善評價程序，既是對項目進行全過程評價，也是實現(xiàn)評價程序的全過程。一是事前評價、事中評價與事后評價相連結(jié)。通過評價程序有效銜接防止購買過程產(chǎn)生信息不對稱，每一階段的評價結(jié)果都可作為下一階段績效評價的參考，對于容易產(chǎn)生問題的環(huán)節(jié)重點反復(fù)評價。二是定期檢查與隨機抽查相結(jié)合。建立定期檢查制度，同時結(jié)合隨機抽查方式，不定期檢查績效目標完成情況。三是中期驗收與結(jié)項驗收相聯(lián)系。嚴格按照驗收評價標準進行中期驗收并形成書面報告，在結(jié)項驗收時，結(jié)合中期驗收報告的評價結(jié)果，對項目的整體成果進行驗收，評價中期驗收的結(jié)果應(yīng)用情況，并對整體結(jié)果提出相關(guān)整改要求。拓展評價方式方面，一是擴大第三方評價范圍，積極采用專家和第三方機構(gòu)評價機制，第三方機構(gòu)對出具的評價結(jié)果真實性負責(zé)，同時，重視人大代表、政協(xié)委員、社會公眾等的評價結(jié)果，讓社會監(jiān)督發(fā)揮實質(zhì)作用。二是優(yōu)化評價指標體系，各地應(yīng)根據(jù)政策要求和地方實際情況設(shè)置具備實際意義的評價指標體系，多使用一些量化指標，使用專業(yè)的統(tǒng)計方法和評價模型衡量績效。三是依據(jù)購買與評價鏈條的時間序列，設(shè)立動態(tài)追蹤與監(jiān)控機制，結(jié)合中期驗收和不定期抽查的評價方式，實時監(jiān)督與評價購買行為，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題。

第六，加強結(jié)果應(yīng)用，落實評價意見與建議。加強評價結(jié)果應(yīng)用，有利于改進政府購買公共服務(wù)績效，對應(yīng)全過程績效評價PDCA循環(huán)系統(tǒng)的“A結(jié)果應(yīng)用”環(huán)節(jié)。一是做好項目總結(jié)與結(jié)項存檔工作，及時公開項目信息與評價結(jié)果，接受社會監(jiān)督。二是建立激勵相容機制，使社會組織有動力不斷加強自身建設(shè)，提升服務(wù)品質(zhì)，在后期招投標中也更易中標，從而形成一個螺旋式上升的良性循環(huán)，實現(xiàn)提高供給效率、提升服務(wù)質(zhì)量、培育社會組織的三重目標。三是對于評價結(jié)果提出的改進建議及整改要求，相關(guān)部門也在一段時間內(nèi)進行整改檢查。四是運用評價結(jié)果總結(jié)購買過程中未解決的舊問題，識別當時未發(fā)現(xiàn)的新問題，通過問責(zé)機制逐級追究主體責(zé)任，將未解決的問題投入下一次績效評價循環(huán)，在下一次評價中作為主要的績效目標加以解決。

未來完善政府購買公共服務(wù)績效評價的總體建議

近年來，政府購買公共服務(wù)規(guī)�？焖倥噬�。從2018年我國政府采購規(guī)模中服務(wù)類采購規(guī)模35.7%的年增長率以及公共服務(wù)52.8%的占比可以看出，服務(wù)類采購規(guī)模的大幅增長。但規(guī)模增長的同時未來我國各級政府還需對政府購買公共服務(wù)績效評價及時跟進和完善。首先是樹立績效意識，強化績效管理理念。已經(jīng)建立的財政支出績效評價框架與正在全面實施的預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度、提高政府治理效能的重要導(dǎo)向，必須樹立和強化政府與社會組織的績效意識，將績效管理理念滲入到政府購買公共服務(wù)的全過程中來。其次是為政府購買公共服務(wù)的績效評價工作創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。制度建設(shè)與政策效應(yīng)的推動、健全的信息公開機制既是績效評價有效開展的基本前提，也是完善政府購買公共服務(wù)制度的重要舉措。再其次是完善政府購買與評價鏈條。按照PDCA循環(huán)開展績效評價鏈條，強化績效約束，在不斷地循環(huán)評價中推進政府購買公共服務(wù)制度發(fā)展。最后是重視評價結(jié)果的反饋與應(yīng)用。評價結(jié)果的有效應(yīng)用是提升政府治理能力、節(jié)約財政資金的重要手段，應(yīng)讓評價結(jié)果真正發(fā)揮其實質(zhì)性作用，積極推動社會的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）